As bancadas estaduais de deputados e senadores destinaram apenas 20% dos R$ 14,2 bilhões de suas emendas ao Orçamento para a realização de obras em 2025. A distribuição desses recursos contraria a determinação do Supremo Tribunal Federal (STF), que exige que as emendas sejam direcionadas a projetos estruturantes e executadas de forma coletiva, sem fragmentação entre os parlamentares.
O levantamento, elaborado pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados a pedido da deputada Adriana Ventura (Novo-SP), revelou que a cada R$ 5 em emendas de bancada, apenas R$ 1 será investido em obras. Os outros R$ 4 serão destinados ao custeio de serviços ou à aquisição de máquinas e equipamentos, modalidades que permitem aos congressistas repartir os valores entre si para beneficiar suas bases eleitorais nos municípios.
A divisão dessas emendas é uma prática recorrente e amplamente conhecida dentro do Congresso Nacional como “rachadinha” de verbas coletivas. Essa fragmentação já foi alvo de críticas do STF e de especialistas em contas públicas, pois essas emendas deveriam financiar projetos estruturantes em cada estado, promovendo impacto de longo prazo no desenvolvimento regional.
A lei aprovada pelo Congresso em dezembro de 2023, após pressão do STF por mais transparência na destinação dos recursos, estabelece que “as emendas de bancada somente poderão destinar recursos a projetos e ações estruturantes […], vedada a individualização de ações e de projetos para atender a demandas ou a indicações de cada membro”. No entanto, os parlamentares encontraram maneiras de contornar essa regra, mantendo o direcionamento das verbas para suas bases eleitorais.
Logo após a aprovação da lei, congressistas se reuniram para decidir a distribuição dos recursos. Dos R$ 14,2 bilhões disponíveis, apenas 8% foram direcionados para obras com objeto claramente determinado. O restante foi destinado a programas e ações que podem ser redirecionados, na fase de execução, para municípios e associações ligadas a aliados políticos.
Cada estado terá, em 2025, um total de R$ 528 milhões em emendas de bancada, que têm execução obrigatória. Esses valores ainda serão ratificados pelo Congresso, que deve aprovar o Orçamento da União para o próximo ano nesta semana.
A análise da Consultoria de Orçamento da Câmara revelou que a parcela destinada a obras será inferior ao montante direcionado para a compra de máquinas e equipamentos, que receberá 22% dos recursos. Além disso, 58% das emendas serão utilizadas para custeio, especialmente para transferências diretas a municípios.
Os técnicos apontam que a preferência por destinar as verbas ao custeio pode estar relacionada à dificuldade que estados e municípios têm em executar rapidamente os recursos para obras. Enquanto os valores destinados à manutenção de serviços públicos são quase totalmente repassados, os destinados a obras costumam ser subutilizados no mesmo ano fiscal devido à burocracia e à demora nos processos de licitação e execução.
Além disso, grandes projetos estruturantes, geralmente executados por governos estaduais, não proporcionam ganhos políticos diretos para os parlamentares. Dessa forma, deputados e senadores preferem repartir os valores entre prefeitos aliados, garantindo apoio eleitoral nas próximas eleições. O relatório da consultoria aponta que, ao longo dos anos, as emendas de bancada perderam seu caráter original de financiamento de projetos estruturantes e passaram a ser direcionadas para demandas locais.
Entre 2021 e 2024, houve um aumento de 303% no volume de transferências diretas para municípios em comparação ao período de 2017 a 2020. Já os valores destinados aos estados permaneceram praticamente inalterados.
A mudança na destinação das emendas de bancada revela uma preferência crescente por projetos locais em detrimento de iniciativas regionais ou nacionais. O estudo destaca que projetos estruturantes, normalmente executados pelo estado ou pela União, são preteridos em favor de programas com impacto mais imediato nas bases eleitorais dos parlamentares.
A deputada Adriana Ventura critica esse modelo, afirmando que ele gera desigualdade na distribuição dos recursos. “Parlamentares indicam milhões sem que seus nomes apareçam, enquanto outros ficam sem nada. Estamos institucionalizando a ‘rachadinha’ e enganando a população com um sistema que não resolve nada”, afirmou.
O estudo também identificou uma brecha utilizada para individualizar os recursos, permitindo que parlamentares evitem a necessidade de elaborar emendas coletivas. Durante a fase de aprovação, as bancadas estaduais registram os valores como destinados aos estados, mas, na execução, alteram a modalidade de aplicação, redistribuindo os recursos entre prefeituras aliadas.
Essa prática enfraquece os mecanismos de controle e fiscalização das emendas, dificultando a transparência na aplicação dos recursos. O relatório da consultoria da Câmara alerta que “dessa forma, fica reduzida a eficácia do controle prévio das programações”. Essa brecha continua permitida na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2025.
Em 2023, o Congresso inicialmente destinou R$ 4,7 bilhões para os estados, mas reduziu esse valor ao longo do ano. Apenas R$ 2,3 bilhões foram efetivamente empenhados. Por outro lado, as transferências diretas para municípios, que inicialmente eram de R$ 890 milhões, chegaram a R$ 3,5 bilhões após alterações promovidas pelos parlamentares.
A insistência dos congressistas em individualizar as emendas de bancada, contrariando a legislação e as decisões do STF, pode gerar novos embates com o governo federal. O relatório da consultoria da Câmara aponta que a lei aprovada pelo Congresso apresenta lacunas, como a falta de clareza sobre a proibição de contemplar múltiplas obras dentro de um mesmo estado e a introdução de categorias conceituais ambíguas.
Esses problemas, segundo os técnicos, precisarão ser esclarecidos pelo governo federal durante a execução das emendas. O Palácio do Planalto poderá enfrentar desafios ao tentar barrar práticas que beneficiam diretamente a base parlamentar e garantem apoio político em votações importantes.
O impasse sobre a destinação das emendas de bancada reflete um embate maior entre o Legislativo e o Judiciário sobre a transparência e a finalidade dos recursos públicos. Enquanto o STF tenta impor regras mais rígidas para evitar a fragmentação das verbas, o Congresso busca preservar o controle sobre os recursos, garantindo que eles possam ser utilizados para fortalecer a influência política dos parlamentares nos estados e municípios.
Diante desse cenário, o modelo de distribuição das emendas de bancada continuará sendo um tema de debate no próximo ano, com possíveis ajustes na legislação e na fiscalização para garantir que os recursos sejam aplicados de forma mais transparente e alinhada com projetos estruturantes.
Foto: Geraldo Magela/Agência Senado
