O volume de recursos destinados às emendas parlamentares para o ano de 2025, que alcança expressivos R$ 50,4 bilhões, já supera a soma dos valores discricionários disponíveis para investimentos em trinta dos trinta e nove ministérios do governo federal. Esse crescimento do poder orçamentário nas mãos do Congresso Nacional tem provocado uma reconfiguração profunda na dinâmica política entre Executivo e Legislativo, enfraquecendo a centralidade da Presidência da República nas articulações e reduzindo a influência de ministérios como instrumentos de negociação com os partidos.
A lógica que vigorava por décadas na política brasileira, em que o comando de ministérios estratégicos era a principal moeda de troca para garantir apoio no Congresso, está em desintegração. Hoje, deputados e senadores controlam diretamente bilhões em emendas destinadas a suas bases eleitorais, tornando-se menos dependentes do Executivo e diminuindo o poder de barganha do presidente Luiz Inácio Lula da Silva.
Lula enfrenta, nesse novo contexto, resistências de partidos como o Progressistas (PP) e o Partido Social Democrático (PSD), mesmo diante da possibilidade de ampliação de espaços no governo via distribuição de ministérios. Essas legendas, integrantes do chamado Centrão, têm resistido em consolidar apoio político de longo prazo ao Palácio do Planalto, especialmente com os olhos voltados para as eleições de 2026.
O orçamento discricionário — parcela do orçamento público que o governo pode administrar diretamente, excluindo despesas obrigatórias como salários e aposentadorias — representa apenas cerca de 7% do total. Essa parte reduzida é a que financia obras, ações de infraestrutura, segurança pública, programas sociais e demais investimentos dos ministérios. No entanto, é também dessa fatia que saem as emendas parlamentares, que, diferentemente das despesas ministeriais, são definidas e controladas pelos próprios congressistas.
Levantamento mostra que, em 2025, o valor reservado às emendas parlamentares ultrapassa o total de recursos livres destinados a trinta ministérios e secretarias com status ministerial. Pastas como Meio Ambiente e Mudança do Clima, com R$ 1,59 bilhão; Portos e Aeroportos, com R$ 1,67 bilhão; Agricultura e Pecuária, com R$ 2,66 bilhões; Integração e Desenvolvimento Regional, com R$ 3,41 bilhões; Justiça e Segurança Pública, com R$ 3,44 bilhões; e Desenvolvimento e Assistência Social, com R$ 5,55 bilhões, estão entre as impactadas.
No total, essas trinta pastas somam apenas R$ 41,55 bilhões em verbas livres, abaixo do montante que será controlado diretamente pelo Congresso por meio das emendas.
A transformação é recente, mas profunda. Até poucos anos atrás, as emendas parlamentares dependiam da aprovação do governo federal. O Executivo tinha autonomia para liberar ou vetar os repasses, o que obrigava deputados e senadores a recorrer aos ministros para garantir os recursos. Isso conferia aos ministérios grande poder político. Por exemplo, em 2014, o governo da então presidente Dilma Rousseff liberou apenas R$ 200 milhões em emendas, enquanto o Ministério da Educação controlava R$ 82,3 bilhões.
Essa concentração colocava os ministros no centro das articulações políticas e incentivava partidos a disputar cargos na Esplanada dos Ministérios como forma de garantir influência e recursos. No entanto, sucessivas mudanças na legislação orçamentária, principalmente após 2019, transformaram esse cenário. O pagamento de emendas passou a ser obrigatório por força de lei, o que eliminou a dependência dos congressistas em relação ao Executivo.
Hoje, parlamentares conseguem direcionar mais recursos para suas bases do que ministros para suas próprias pastas. Isso enfraqueceu a centralidade dos ministérios e os transformou em espaços de acomodação de aliados no segundo escalão, com pouco poder real sobre o orçamento.
Essa mudança traz dificuldade para o governo Lula consolidar uma base política robusta no Congresso. Partidos como o PSD e o PP, embora já comandem pastas importantes, Agricultura, Minas e Energia, e Esporte — resistem em formalizar compromissos eleitorais para 2026 em troca de novos espaços no governo.
De acordo com analistas políticos, o novo modelo dá autonomia aos parlamentares, reduzindo a necessidade de barganhas com o Executivo. No entanto, críticos apontam falhas na estratégia política de Lula, que estaria priorizando sua base ideológica em detrimento de uma articulação mais ampla no Congresso.
Segundo esses críticos, falta ao Planalto habilidade e disposição para flexibilizar pautas ideológicas e abrir espaço a aliados que não integram o núcleo histórico do PT. A recente reconfiguração ministerial evidencia as dificuldades do presidente. A substituição de Gleisi Hoffmann por Sidônio Palmeira na Secretaria de Comunicação, e a troca de Alexandre Padilha por Gleisi nas Relações Institucionais, foram vistas como tentativas limitadas de conter a pressão interna por resultados, sem mudanças profundas na relação com o Congresso.
Além disso, o histórico do PT de resistir a compartilhar pastas estratégicas com outras siglas amplia as tensões. Para garantir uma base de apoio sólida e viabilizar a reeleição ou a sucessão em 2026, Lula precisará abrir mão de mais espaço político e, inevitavelmente, negociar com partidos que hoje controlam parte substancial do orçamento via emendas.
Essa nova configuração orçamentária fortalece os líderes partidários, especialmente os presidentes de bancadas com grande número de deputados. Esses líderes passaram a ter mais influência sobre a destinação dos recursos públicos do que muitos ministros. Um líder com sessenta parlamentares tem, hoje, mais capacidade de direcionar verbas do que um titular de pasta.
Isso cria uma dinâmica de negociação em que ministros, para aprovar projetos de interesse do governo, muitas vezes precisam ceder parcelas de seus orçamentos a esses líderes. Na prática, quem comanda a base congressual passou a ter poder não apenas sobre as próprias emendas, mas também sobre parte dos recursos das pastas.
No meio desse novo jogo, surgem iniciativas pontuais para tentar recuperar o protagonismo do Executivo. O ministro da Justiça, Flávio Dino, por exemplo, tem defendido medidas de transparência e condicionamento técnico para a execução das emendas parlamentares. Caso implementadas, essas ações podem devolver parte do controle aos ministérios, impondo critérios objetivos para a aplicação dos recursos e dificultando o uso indiscriminado das verbas para fins exclusivamente eleitorais.
Ainda assim, especialistas avaliam que, sem uma mudança estrutural no modelo de orçamento público, o Executivo continuará fragilizado frente a um Legislativo cada vez mais fortalecido financeiramente. O papel do presidente passaria a ser menos o de coordenador central das políticas públicas e mais o de articulador constante em um ambiente fragmentado e dominado por interesses locais.
Diante desse cenário, o governo Lula terá de adaptar sua estratégia para garantir governabilidade. A nova realidade exige mais diálogo com os líderes partidários, concessões programáticas e negociações caso a caso. A força das emendas parlamentares redefine o jogo político em Brasília e impõe ao Executivo o desafio de reconstruir sua capacidade de articulação em meio a um Congresso que nunca teve tanto poder.
Foto: Ricardo Stuckert/PR
