O ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal, indicou que o tribunal deverá discutir em 2026 a constitucionalidade das emendas parlamentares impositivas, mecanismo que obriga o governo federal a executar recursos indicados por deputados e senadores. A sinalização reforça o ambiente de tensão entre o Judiciário e o Congresso Nacional, especialmente em um contexto pré-eleitoral, no qual o tema orçamentário se tornou um dos principais focos de disputa política e institucional no País.
A movimentação ocorre em meio ao avanço de investigações e operações autorizadas por Dino envolvendo parlamentares suspeitos de desvio de recursos públicos, além do julgamento de congressistas ligados ao chamado orçamento secreto. Esse cenário contribui para ampliar o desgaste na relação entre os Poderes e alimenta críticas no Legislativo de que o Supremo estaria extrapolando suas atribuições ao interferir diretamente na dinâmica orçamentária definida pelo Parlamento.
Dino concentra sob sua relatoria quatro ações relacionadas ao uso de emendas parlamentares. Os processos tiveram início com questionamentos sobre rastreabilidade e transparência dos repasses, mas evoluíram para uma análise mais ampla de aspectos constitucionais, incluindo a própria existência das emendas impositivas. Esse modelo foi criado em 2015, período em que a Câmara dos Deputados era presidida por Eduardo Cunha, e alterou de forma significativa o equilíbrio de poder na execução do Orçamento da União.
As emendas impositivas obrigam o governo a executar dois tipos principais de despesas: as emendas individuais, às quais todos os parlamentares têm direito, e as emendas de bancada, apresentadas coletivamente por deputados e senadores de um mesmo Estado. Na prática, esse formato reduziu a margem de discricionariedade do Executivo na alocação dos recursos e fortaleceu o papel do Congresso na definição de prioridades orçamentárias.
A centralização dos processos nas mãos de Dino fez com que ele passasse a ser visto, nos bastidores, como uma espécie de “Xandão das emendas”, em referência ao ministro Alexandre de Moraes, relator das ações envolvendo o ex-presidente Jair Bolsonaro no STF. Desde então, Dino adotou medidas que desagradaram grande parte dos parlamentares, como o bloqueio da execução de emendas impositivas por falta de transparência e a convocação de audiência pública no Supremo para debater a constitucionalidade do modelo.
Em 5 de dezembro, durante o 4º Congresso Internacional dos Tribunais de Contas, Dino afirmou que a existência das emendas impositivas “é um debate fundamental em um país presidencialista” e que a impositividade “diz respeito à separação de Poderes, aos freios e contrapesos”. Sobre o calendário do julgamento, disse que a definição caberá ao presidente do STF, Edson Fachin. As declarações foram interpretadas no Congresso como um aviso de que a Corte poderá rever um dos pilares do atual arranjo orçamentário.
No mesmo dia, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva também voltou a criticar publicamente o avanço das emendas impositivas. Durante reunião do Conselho de Desenvolvimento Econômico Social e Sustentável, o chamado Conselhão, Lula classificou como “grave erro histórico” o que chamou de “sequestro” do Orçamento pelo Congresso Nacional, reforçando a percepção de alinhamento político entre o Planalto e o STF nesse debate.
Os números ajudam a explicar a dimensão da controvérsia. Desde 2015, o volume pago pelo governo federal em emendas individuais saltou de R$ 44 milhões para R$ 23,2 bilhões em 2025, um crescimento de 527 vezes. O aumento expressivo transformou as emendas em um dos principais instrumentos de poder do Legislativo sobre o Orçamento, com impacto direto na capacidade de planejamento do Executivo.
As declarações de Dino e Lula ocorreram no contexto da aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que estabelece as bases para o Orçamento do ano seguinte. O texto fixa um calendário para o pagamento das emendas parlamentares e obriga o governo a quitar pelo menos 65% dos recursos antes do início do período eleitoral, reduzindo ainda mais a flexibilidade da gestão fiscal.
Mesmo durante o recesso do Judiciário, Dino manteve postura firme. No domingo, 21, ele suspendeu a validade de um projeto de lei que autorizava a liquidação, até o fim de 2026, de restos a pagar inscritos a partir de 2019, inclusive aqueles já cancelados. Para o ministro, a proposta representaria, na prática, uma nova autorização para as chamadas “emendas de relator”, associadas ao orçamento secreto.
A decisão atendeu a uma ação ajuizada pela Rede Sustentabilidade. Segundo dados apresentados pelo partido, dos cerca de R$ 1,9 bilhão em restos a pagar inscritos desde 2019, aproximadamente R$ 1 bilhão teria origem em emendas de relator. Dino sustentou que a revalidação desses valores violaria acordos institucionais já firmados para superar distorções do passado.
Paralelamente, a Polícia Federal deflagrou operações autorizadas por Dino para apurar suspeitas de desvios de recursos por meio de emendas parlamentares. Entre elas, uma ação que teve como alvo Mariângela Fialek, conhecida como Tuca, assessora do ex-presidente da Câmara Arthur Lira. Outras operações miraram deputados do PL do Rio de Janeiro, que negam irregularidades e falam em perseguição política.
Atualmente, mais de 80 investigações envolvendo parlamentares tramitam no STF relacionadas a suspeitas de desvio de recursos públicos. No Congresso, cresce o incômodo com a atuação do ministro. Críticos afirmam que Dino extrapola o papel do Supremo ao impor limites generalizados às emendas. O senador Plínio Valério (PSDB-AM) declarou que “a decisão extrapolou o que ele poderia fazer” e criticou o bloqueio de emendas garantidas pela Constituição.
Há, contudo, vozes que defendem a atuação do ministro. A deputada Adriana Ventura (Novo-SP) avalia que Dino cumpre seu papel ao exigir transparência. “É um freio de arrumação”, afirmou. O deputado José Rocha (União-BA) também considera correta a cobrança por mais rastreabilidade nos repasses.
Especialistas em contas públicas reforçam esse diagnóstico. O economista Felipe Salto afirma que “não há cabimento em ter um volume tão elevado de despesas que se tornaram, na prática, obrigatórias”. Já o pesquisador Bruno Bondarovsky avalia que a impositividade “abriu a porta de Pandora”, comprometendo o planejamento e o equilíbrio institucional.
Para o cientista político Leandro Cosentino, ao levar o tema ao STF, Dino desloca para o Judiciário um dos pilares do pacto político firmado em 2015. “Em ano pré-eleitoral, a entrada definitiva da Corte nesse terreno mexe em um vespeiro e tende a aprofundar o conflito institucional”, conclui.
Foto: Rosinei Coutinho/STF
