O terceiro mandato de Luiz Inácio Lula da Silva tem registrado o pior desempenho na aprovação de Medidas Provisórias (MPs) nos dois primeiros anos de governo, em comparação com seus antecessores. Das 126 MPs apresentadas, apenas 19 foram sancionadas e convertidas em lei, resultando em uma taxa de aprovação de 15,87%, a menor desde 1988. Esses dados evidenciam desafios crescentes na articulação política entre Executivo e Legislativo, agravados por mudanças institucionais que limitaram os instrumentos de negociação do governo.
As MPs permitem ao presidente editar normas com força de lei em casos de relevância e urgência. Após sua publicação, passam a vigorar imediatamente, mas precisam ser aprovadas pelo Congresso em até 120 dias (60 dias, prorrogáveis por mais 60) para se tornarem leis definitivas. Durante sua tramitação, as MPs são analisadas por uma Comissão Mista e depois votadas nos plenários da Câmara e do Senado. Caso não sejam votadas no prazo, perdem sua eficácia. Contudo, aquelas ainda em prazo podem ser aprovadas no ano seguinte.
Em 2024, o governo Lula editou 74 MPs, das quais apenas 8 foram convertidas em lei, resultando em uma taxa de sucesso de 10,08%. Esse índice, embora possa crescer com o andamento de algumas medidas ainda em tramitação, permanece abaixo dos níveis registrados por governos anteriores. Jair Bolsonaro, por exemplo, teve uma taxa de 47,44% (2019-2020); Michel Temer, 58% (2016-2018); Dilma Rousseff, 82,72% no primeiro mandato (2011-2012) e 76,2% no segundo (2015-2016); e os próprios mandatos anteriores de Lula registraram 86,36% (2007-2008) e 93,89% (2003-2004).
O professor de ciência política Vinicius Alves, do IDP, em entrevista ao Estadão, aponta que a baixa taxa de conversão das MPs em lei reflete uma mudança estrutural na relação entre Executivo e Legislativo. Ele destaca o impacto de alterações institucionais, como a obrigatoriedade de pagamento de emendas parlamentares, que reduziu a eficácia das MPs como moeda de barganha política.
“As emendas impositivas diminuíram o poder de barganha do Executivo, dificultando a negociação de projetos no Congresso”, explica Alves. Um exemplo recente foi a decisão do presidente do Congresso, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), de devolver ao Executivo parte de uma MP que restringia o crédito de PIS/Cofins para empresas. Esse episódio ilustra a crescente resistência do Legislativo em relação às medidas provisórias.
Por outro lado, o conteúdo das MPs pode ser mantido ao ser incorporado em projetos de lei aprovados posteriormente, como ressalta Ana Regina Amaral, cientista política e coordenadora de instituições políticas da Associação Brasileira de Ciência Política, também na mesma entrevista. “Embora nem sempre convertidas, algumas MPs têm seus objetivos alcançados indiretamente”, afirma.
Desde a promulgação da Constituição de 1988, as MPs foram um instrumento central para presidentes implementarem políticas de forma rápida. Antes de 2001, o presidente podia reeditar MPs indefinidamente, ampliando o poder do Executivo e transformando o Congresso em um mero chancelador das medidas presidenciais. Isso resultava em altos índices de conversão, como os registrados por Fernando Henrique Cardoso, Itamar Franco e Fernando Collor.
Contudo, a Emenda Constitucional 32 de 2001 estabeleceu limites para a reedição de MPs, fixando o prazo máximo de 120 dias para sua aprovação. Desde então, a taxa de conversão de MPs em lei caiu consideravelmente. Por exemplo, durante o primeiro mandato de Dilma Rousseff, 25% das MPs perderam eficácia. Esse percentual subiu para 40% no governo Bolsonaro e alcançou 61% no governo atual de Lula.
Ana Regina Amaral observa que, embora o sobrestamento da pauta tenha sido concebido como um mecanismo de pressão favorável ao Executivo, ele gerou insatisfação no Legislativo, levando à restrição de seu impacto em 2009. “O Congresso ganhou maior controle sobre sua própria agenda, reduzindo a dependência de MPs”, destaca.
Outra alteração importante foi a obrigatoriedade de análise prévia das MPs por uma Comissão Mista, estabelecida em 2012. O cientista político Lúcio Rennó, da UnB, explica que essa etapa adicional tornou o processo mais complexo, aumentando o poder de barganha do Legislativo. “Antes, as MPs eram enviadas diretamente ao plenário, o que acelerava o processo. Agora, a etapa da Comissão Mista adiciona um obstáculo significativo para o Executivo”, pontua.
A flexibilização durante a pandemia permitiu ao Presidente da Câmara adiar a leitura de MPs em plenário, evitando o início da contagem do prazo de sobrestamento. Essa prática, segundo Rennó, fortaleceu ainda mais o poder do presidente da Casa, que passou a influenciar diretamente a agenda legislativa.
As transformações nas regras de tramitação das MPs refletem um movimento maior de fortalecimento do Legislativo em detrimento do Executivo. Para os analistas, essa dinâmica deve persistir, obrigando futuros presidentes a negociarem mais intensamente para garantir a aprovação de suas pautas.
Lúcio Rennó conclui: “O presidente precisa ceder muito mais do que antes. O jogo mudou, e isso se aplica tanto ao governo Lula quanto a futuros presidentes”. Diante desse cenário, o governo precisará aprimorar suas estratégias de articulação política para enfrentar os desafios impostos por um Congresso mais empoderado e independente.
Com informações do Estadão.
Marcello Casal Jr / Agência Brasil
